Riordino del sistema di diffusione della stampa

 

Varata definitivamente la legge che prevede la salvaguardia del sistema programmatorio e autorizzatorio.

Anche se ci sono punti che si presteranno a essere... interpretati.

di Maurizio Corti

 

Il Consiglio dei Ministri nella seduta del 4 aprile u.s. ha provveduto a varare il testo del decreto legislativo recante il riordino del sistema di diffusione della stampa quotidiana e periodica, in attuazione dell’art.3 della legge 108/99 (legge sulla sperimentazione) ovvero l’articolo che delegava il Governo a emanare un decreto legislativo che andasse a riordinare (anche in relazione ai risultati conseguiti dalla sperimentazione) il sistema di diffusione e vendita della stampa quotidiana.

Al fine di rendere il più possibile chiaro e intelligibile a tutti, i contenuti delle nuove norme procederò a esaminare articolo per articolo fornendo ove possibile spiegazioni ed esempi relativi all’applicazione in concreto dei disposti normativi in esame.

 

 

ART. 1

(Ambito di applicazione e definizioni)

1. Il presente decreto detta principi per la disciplina, da parte delle regioni, delle modalità e condizioni di vendita della stampa quotidiana e periodica.

2. Ai fini del presente decreto, si intende per:

a) - Punti vendita esclusivi quelli che, previsti nel piano comunale di localizzazione, sono tenuti alla vendita generale di quotidiani e periodici;

b) - Punti vendita non esclusivi, gli esercizi previsti dal presente decreto, che in aggiunta ad altre merci, sono autorizzati alla vendita di quotidiani ovvero periodici.

 

Il decreto definisce e individua le differenze tra punti vendita esclusivi e quelli non esclusivi. I punti vendita esclusivi sono quelli autorizzati dai Comuni a vendere indistintamente tutte le pubblicazioni editoriali.

I punti vendita non esclusivi sono quelli indicati nel successivo articolo 2 (tabaccai, bar, distributori di carburante con superficie superiore a 1.500 mq, supermercati o ipermercati con superficie di vendita superiore a 700 mq, librerie con superficie superiore a 120 mq, gli esercizi a prevalente specializzazione di vendita come concessionarie di auto o moto, fioristi, boutique, sartorie, ecc.): questi esercizi possono essere autorizzati dai Comuni alla vendita di quotidiani oppure di periodici.

Per esempio un tabaccaio potrà fare richiesta al Comune di essere autorizzato a vendere solo quotidiani, oppure potrà fare richiesta di essere autorizzato alla vendita dei soli periodici e così pure un supermercato o una libreria.

Tali esercizi non possono essere comunque autorizzati a vendere tutti i prodotti editoriali (quotidiani e periodici), dovranno cioè scegliere la tipologia di vendita.

È opportuno sin da ora precisare che per entrambi i punti vendita (esclusivi e non esclusivi) occorrerà ottenere il rilascio delle prescritte autorizzazioni da parte dei Comuni.

 

ART. 2

(Definizione del sistema di vendita della stampa quotidiana e periodica)

1. Il sistema di vendita della stampa quotidiana e periodica si articola, su tutto il territorio nazionale, in punti vendita esclusivi e non esclusivi.

2. L’attività di cui al comma 1 è soggetta al rilascio di autorizzazione da parte dei Comuni, anche a carattere stagionale, con le eccezioni cui all’articolo 3. Per i punti di vendita esclusivi l’autorizzazione è rilasciata nel rispetto dei piani comunali di localizzazione di cui all’art.6.

3. Possono essere autorizzate all’esercizio di un punto vendita non esclusivo:

a) -  Le rivendite di generi di monopolio;

b) - Le rivendite di carburanti e di oli minerali con il limite minimo di superficie pari a metri quadrati 1.500;

c) - I bar, inclusi gli esercizi posti nelle aree di servizio delle autostrade e nell’interno di stazioni ferroviarie, aeroportuali e marittime, ed esclusi altri punti di ristoro, ristoranti, rosticcerie e trattorie;

d) - Le strutture di vendita come definite dall’articolo 4, comma 1, lettera e), f), g) del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, con un limite minimo di superficie di vendita pari a metri quadrati 700;

e) - Gli esercizi adibiti prevalentemente alla vendita di libri e prodotti equiparati, con un limite minimo di superficie di metri quadrati 120;

f) - Gli esercizi a prevalente specializzazione di vendita, con esclusivo riferimento alla vendita delle riviste di identica specializzazione.

4. Per gli esercizi che hanno effettuato la sperimentazione ai sensi dell’articolo 1 della legge 13 aprile 1999, n. 108, l’autorizzazione di cui al comma 2 è rilasciata di diritto.

5. I soggetti di cui al comma 3, che non hanno effettuato la sperimentazione, sono autorizzati all’esercizio di un punto di vendita non esclusivo successivamente alla presentazione al Comune territorialmente competente di una dichiarazione di ottemperanza delle disposizioni di cui all’articolo 1, comma 1, lettera d)-bis numeri 4), 5), 6) e 7) dalla legge 13 aprile 1999, n. 108.

6. Il rilascio dell’autorizzazione, anche a carattere stagionale, per i punti di vendita esclusivi e per quelli non esclusivi deve avvenire in ragione della densità della popolazione, delle caratteristiche urbanistiche e sociali delle zone, all’entità delle vendite di quotidiani e periodici nel ultimi due anni, delle condizioni di accesso, nonché dall’esistenza di altri punti vendita non esclusivi.

 

E’ questo uno degli articoli più importanti del decreto legislativo poiché definisce il nuovo sistema di vendita di giornali sul territorio nazionale.

Ai punti 1 e 2 del presente articolo viene ribadita la differenza tra punti vendita esclusivi e non esclusivi, così come per entrambi la necessità di munirsi di specifica autorizzazione alla vendita che per i punti vendita esclusivi è subordinata al rispetto dei piani comunali indicati al successivo art.6.

Il punto 3 elenca gli esercizi commerciali che possono essere autorizzati dai Comuni all’esercizio di un punto vendita non esclusivo.

Il punto 4 stabilisce che a tutti gli esercizi commerciali che hanno effettuato la sperimentazione ai sensi dell’art.1 della legge 108/99 l’autorizzazione di cui al punto 2 del presente art.2 è rilasciata di diritto.

Questo passaggio darà luogo, a mio giudizio, a discordanti interpretazioni da parte dei Comuni.

In primo luogo è opportuno chiarire che per esercizi che hanno partecipato alla sperimentazione si intendono quelli che (anche per un solo giorno come per tutti i 18 mesi) hanno effettivamente posto in vendita i prodotti editoriali nell’ambito della tipologia prescelta (solo quotidiani, solo periodici, quotidiani e periodici, riviste specializzate). A costoro, dice il decreto, l’autorizzazione (quale?) è rilasciata di diritto; a mio parere poiché il decreto al comma 2 dell’art.2 utilizza indifferentemente il termine autorizzazione per i punti vendita esclusivi e per quelli non esclusivi, ritengo che l’autorizzazione che i Comuni dovranno rilasciare di diritto (ossia obbligatoriamente) altro non può essere che quella relativa alla tipologia prescelta da tali esercizi durante la sperimentazione.

Il punto 5 dell’art.2 prevede che gli esercizi di cui al punto 3, che non hanno effettuato la sperimentazione sono autorizzati all’esercizio di un punto vendita non esclusivo successivamente alla presentazione di una dichiarazione di ottemperanza alle disposizioni indicate dalla legge 108/99 che sono poi quelle indicate agli artt.4 e 5 del presente decreto (tale disposizione a me pare sinceramente superflua posto che viene richiesto all’interessato il rilascio di una dichiarazione nella quale si intende ottemperare (ovvero rispettare e applicare) delle norme imperative di legge che, in quanto tali, non hanno necessità di alcuna adesione specifica da parte del cittadino!

Il successivo punto 6, che rappresenta un passaggio importantissimo del decreto legislativo prevede, che anche per i punti vendita non esclusivi il rilascio dell’autorizzazione deve avvenire in ragione della densità di popolazione caratteristiche urbanistiche, ecc.

Tali criteri tuttavia non dovranno essere contenuti in un piano specifico poiché questo è previsto (al successivo art.6) solo per i punti vendita esclusivi.

Ciò significa che i Comuni, allorquando riceveranno da uno dei soggetti di cui sopra la richiesta di rilascio di una autorizzazione alla vendita di soli quotidiani oppure di soli periodici dovranno  procedere a una specifica analisi della situazione della zona ove si vorrebbe attivare il nuovo punto vendita non esclusivo attraverso l’utilizzo dei criteri sopra indicati ovvero:

- densità di popolazione rispetto ai punti vendita esclusivi e non esclusivi già esistenti;

- caratteristiche urbanistiche e sociali della zona, ovvero l’esistenza di particolari situazioni quali l’esistenza di insediamenti residenziali, commerciali, scuole, uffici, ecc.;

- entità delle vendite di quotidiani e periodici negli ultimi due anni, verificare cioè, e valutare in concreto, lo sviluppo delle vendite al fine di stabilire se in una particolare zona vi è necessitò di attivare un punto vendita non esclusivo e di quale tipologia (soli quotidiani o solo periodici o specializzato).

- condizioni di accesso, da intendersi quelle riferite alla concreta possibilità dell’utenza di una particolare zona a raggiungere il nuovo punto vendita;

- esistenza di altri punti vendita non esclusivi cioè evitare inutili sovrapposizioni.

A mio sommesso parere sarebbe stato preferibile che anche i punti vendita non esclusivi trovassero “idonea collocazione” all’interno dei piani di localizzazione dei punti vendita esclusivi proprio al fine di creare una effettiva armonicità all’interno del territorio di ciascun Comune anche se il successivo art.6 prevede che i Comuni debbano tener conto, in sede di predisposizione dei piani, dell’esistenza di altri punti vendita non esclusivi.

Sono tuttavia convinto che in sede di concreta applicazione il punto 6 dell’art.2 determinerà sicuramente il sorgere di problematiche e contenziosi amministrativi non prevedendosi per le Regioni la possibilità di emanare indirizzi per i Comuni in sede di predisposizione dei piani di localizzazione dei punti vendita non esclusivi.

Ritengo auspicabile che l’organismo di nuova costituzione previsto dall’art.8 del decreto l’Osservatorio abbia o possa dotarsi di specifica competenza proprio in relazione ai criteri da applicarsi per il rilascio da parte dei Comuni delle autorizzazioni per i punti vendita non esclusivi.

 

ART. 3

(Esenzione dell’autorizzazione)

1. Non è necessaria alcuna autorizzazione:

a) - per la vendita nelle sedi dei partiti, enti, chiese, comunità religiose, sindacati associazioni, di pertinenti pubblicazioni specializzate;

b) - per la vendita ambulante di quotidiani di partito, sindacali e religiosi che ricorrano all’opera di volontari a scopo di propaganda politica, sindacale o religiosa;

c) - per la vendita nelle sedi delle società editrici e delle loro redazioni distaccate, dei giornali da esse editi;

d) - per la vendita di pubblicazioni specializzate non distribuite nelle edicole;

e) - per la consegna porta a porta e per la vendita ambulante da parte degli editori, distributori ed edicolanti;

f) - per la vendita in alberghi e pensioni quando essa costituisce un servizio ai clienti;

g) - per la vendita effettuata all’interno di strutture pubbliche o private rivolte unicamente al pubblico che ha accesso a tali strutture.

 

Questo articolo riporta integralmente quanto era già previsto dalla legge 416/88 con l’aggiunta della lettera g) che a me pare eccessivamente “generosa” poiché consente la vendita di tutti i prodotti editoriali (dunque quotidiani e periodici senza alcuna autorizzazione) quando la stessa venga effettuata all’interno di strutture pubbliche o private e venga rivolta unicamente al pubblico che ha accesso a tali strutture.

In sede di Commissione paritetica Governo-Editori avevo (ora prendo atto invano) personalmente evidenziato che quanto indicato nella lettera g) dell’art.3 del decreto avrebbe esteso e dilatato senza alcuna limitazione la possibilità della vendita di prodotti editoriali, (senza alcuna autorizzazione), in migliaia di “strutture pubbliche o private” laddove il legislatore non avesse cercato di meglio circoscrivere l’ambito di applicazione di tale norma attraverso una più precisa e magari schematica indicazione di tali “strutture”.

Sul vocabolario della lingua italiana Devoto-Oli per la parola “struttura” si legge: “In senso figurativo: La configurazione di un insieme in rapporto ai concetti di “distribuzione” o “organizzazione”.

Orbene la inadeguatezza e indefinibilità delle norme in esame correlata al concetto di “struttura” consente di poter annoverare sotto la definizione di strutture pubbliche o private una serie infinita di “strutture” nel senso inteso dal legislatore quali, a mero titolo di esempio: ospedali, case di cura, cliniche, cinematografi, teatri, chiese, palestre, clubs, circoli privati, stazioni, Tribunali, stadi, (forse anche ipermercati e centri commerciali ?) e via di questo passo. Risulta poi incomprensibile o, se si vuole banale, che la vendita di giornali debba effettuarsi solo nei confronti del pubblico che ha accesso a tali strutture.

È evidente che trattandosi di “strutture” la vendita di giornali può effettuarsi solo a coloro che accedono a tali strutture (che siano pubbliche o private); non riesco a immaginare, con tutta la buona volontà mia e della mia fantasia, come sia possibile ipotizzare che, per esempio, un ospedale possa vendere i giornali a coloro che non accedono all’ospedale stesso!

È mia opinione che questo passaggio del decreto legislativo abbisognerà di specifiche interpretazioni ministeriali che vadano a meglio delimitarne l’ambito di applicazione, definendo con precisione cosa debba intendersi per struttura pubblica e privata e se l’accesso del pubblico a tali strutture debba ritenersi tale poiché libero ovvero a titolo oneroso, previo il pagamento di un prezzo per l’accesso.

 

ART. 4

(Parità di trattamento)

1. Nella vendita di quotidiani e periodici i punti vendita esclusivi assicurano parità di trattamento alle diverse testate.

2. I punti vendita non esclusivi assicurano parità di trattamento nell’ambito della tipologia di quotidiani e periodici dagli stessi prescelta per la vendita.

 

Questo articolo riconferma il principio già espresso nella legge 416/88 di assicurare la parità di trattamento alle diverse testate e per quanto riguarda i punti di vendita non esclusivi; la parità di trattamento deve intendersi nell’ambito della tipologia prescelto.

 

ART. 5

(Modalità di vendita)

1. La vendita della stampa quotidiana e periodica è effettuata nel rispetto delle seguenti modalità:

a) - Il prezzo di vendita della stampa quotidiana e periodica stabilito dal produttore non può subire variazioni in relazione ai punti di vendita esclusivi e non esclusivi che effettuano la vendita;

b) - Le condizioni economiche e le modalità commerciali di cessione delle pubblicazioni comprensive di ogni forma di compenso riconosciuta ai rivenditori devono essere identiche per le diverse tipologie di esercizi, esclusivi e non esclusivi, che effettuano la vendita;

c) - I punti di vendita esclusivi e non esclusivi, devono prevedere un adeguato spazio espositivo per le testate poste in vendita;

d) - È comunque vietata l’esposizione al pubblico di giornali, riviste e materiale pornografico.

 

Vengono qui riassunti i principi già contenuti dalla legge sulla sperimentazione ossia:

a) - il prezzo di vendita dei giornali non può subire variazioni ma deve essere uguale per tutti i punti vendita;

b) - tale punto sta a significare che, per esempio, le percentuali di sconto applicate dagli editori devono essere uguali per tutti i soggetti che effettuano la vendita così come le modalità di pagamento dei prodotti editoriali;

c) - obbligo per tutti i soggetti autorizzati alla vendita a provvedere un adeguato spazio espositivo dove il termine adeguato deve rappresentarsi al numero di testate poste in vendita.

d) - Il decreto legislativo prevede il divieto di esposizione al pubblico di pubblicazioni pornografiche; tale norma è addirittura più restrittiva di quella penale che di fatto consente ai rivenditori di esporre pubblicazioni pornografiche purché non vengano esposte in modo da rendere immediatamente visibili parti palesemente oscene di tali pubblicazioni come le foto riportate sulle copertine.

Tuttavia in applicazione a quanto previsto dal decreto legislativo la sola esposizione al pubblico di pubblicazioni pornografiche, a prescindere dall’oscenità o meno di quanto riportato sulle copertine, sarà suscettibile di sanzione amministrativa.

Ritengo, ancorché non esplicitamente previsto dal decreto, che la parità di trattamento non debba applicarsi ai prodotti editoriali pornografici, potendo quindi il rivenditore rifiutare di ricevere dal distributore, per la messa in vendita, tali pubblicazioni.

Nel decreto non viene più riportato il divieto di porre in vendita le pubblicazioni inserite in altri tipi di vendita che non siano quelli offerti dall’editore e alle stesse condizioni.

In regime di sperimentazione non era possibile effettuare, da parte degli esercizi della grande distribuzione, iniziative promozionali che prevedessero l’abbinamento di un prodotto editoriale con altri prodotti commerciali di diversa natura quali, per esempio: acquisto di 10.000 lire di prodotti editoriali per avere in omaggio una confezione di biscotti.

 

ART. 6

(Piani comunali di localizzazione dei punti esclusivi di vendita)

1. Le Regioni emanano gli indirizzi per la predisposizione da parte dei Comuni di piani di localizzazione dei punti di vendita esclusivi, attenendosi ai seguenti criteri:

a) - Consultazione delle associazioni più rappresentative a livello nazionale degli editori e dei distributori nonché delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale dei rivenditori;

b) - Valutazione della densità di popolazione del numero di famiglie, delle caratteristiche urbanistiche e sociali di ogni zona o quartiere, dell’entità delle vendite rispettivamente, di quotidiani e periodici, negli ultimi due anni, delle condizioni di accesso, con particolare riferimento alle zone insulari, rurali o montane, nonché dell’esistenza di altri punti vendita non esclusivi.

2. I Comuni sono tenuti ad adottare i piani di localizzazione dei punti esclusivi di vendita entro un anno dall’entrata in vigore del presente decreto legislativo. Gli stessi Comuni sono tenuti alla riformulazione di detti piani a seguito dell’emanazione, da parte delle Regioni, degli indirizzi di cui al comma 1.

3. In assenza del piano, di cui al comma 1, qualora nel territorio del comune o di una frazione di comune non esistano punti di vendita, l’autorizzazione alla vendita può essere rilasciata anche a esercizi diversi da quelli menzionati nel presente decreto.

 

Il punto 1 lettera a) e b) del presente articolo, ripercorre quanto già contenuto nella precedente legge 416/88 cioè a dire che le Regioni dovranno emanare degli indirizzi per i Comuni che a loro volta dovranno (entro  un anno dell’entrata in vigore del decreto) predisporre o riformulare i piani di localizzazione dei punti esclusivi di vendita.

I criteri cui i Comuni dovranno ottenersi sono quelli indicati dalle lettere a) e b).

A differenza dell’art.14 della legge 416/88 in assenza dei piani comunali non sarà possibile il rilascio di nuove autorizzazioni per punti vendita esclusivi, a meno che le Regioni non emanino delle norme transitorie che consentano (come purtroppo è accaduto nel passato) la possibilità di rilasciare autorizzazioni alla vendita anche in assenza di piani e anche successivamente allo spirare del termine di un anno previsto per la loro emanazione o riformulazione.

 

ART. 7

(Stampa estera)

1. Il presente decreto legislativo si applica anche alla stampa estera posta in vendita di Italia.

 

La stampa estera soggiace dunque a quanto previsto dal presente decreto, il che significa, anzitutto, che per poter  vendere la stampa estera occorrerà essere muniti di autorizzazione alla vendita; inoltre, che le modalità di vendita previste dall’art.5 del presente decreto si intendono applicabili anche alla stampa estera.

 

ART. 8

(Osservatorio del mercato editoriale)

1. Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per l’informazione e l’editoria, è istituito un Osservatorio al quale partecipano i soggetti del comparto distributivo editoriale con il fine di monitorare la rete di vendita dei giornali quotidiani e periodici nell’ottica dell’espansione del mercato editoriale. Ai lavori dell’Osservatorio prendono parte le Regioni di volta in volta interessate.

 

E’ questo un ulteriore elemento di novità del presente decreto: l’istituzione di un Osservatorio presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Allo stato attuale non è possibile conoscere quali saranno le specifiche competenze e prerogative affidate a tale organismo se non quelle di monitorare, dunque “osservare” l’impatto e l’incidenza che avrà il presente decreto legislativo sulla rete di vendita.

Ritengo con tutta franchezza che tale organismo, voluto e richiesto dalla FIEG e dalle altre Organizzazioni Sindacali dei rivenditori (escluso lo SNAG) avrebbe potuto avere efficacia e valenza solo nell’ipotesi in cui la nuova normativa sulla vendita dei giornali non avesse più previsto il regime autorizzatorio ma solo quello della “comunicazione” ai Comuni.

In quel contesto l’Osservatorio avrebbe costituito l’unico momento di confronto tra Editori distributori e rivenditori per il monitoraggio dell’espansione della rete di vendita in assenza delle autorizzazioni alla vendita.

Mi sembra ora che l’Osservatorio sia di fatto svuotato di quei significati che le parti richiedenti volevano attribuirgli.

 

ART. 9

(Norme finali)

1. Per quanto non previsto dal presente decreto si applica il decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 114.

2. Sono abrogati l’articolo 14 della legge 5 agosto 1981, n 416 e l’articolo 7 della legge 25 febbraio 1987, n. 67.

 

1) - Il decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 114 è la cosiddetta “legge Bersani” ovvero il provvedimento che ha modificato tutto il comparto del commercio; ciò significa che per quanto attiene i requisiti soggettivi, per essere intestatari di una autorizzazione alla vendita di giornali occorre avere riguardo all’art.5 della “legge Bersani”

2) - È abrogato l’art.14 della legge 416/81 così come modificato dall’art.7 della legge 67/87 anch’esso abrogato, poiché sostituiti dal presente decreto. In ragione di tale abrogazione:

a) - Alle persone fisiche potrà essere rilasciata anche più di una autorizzazione alla vendita

b) - Sarà consentito l’affidamento in gestione delle rivendite.

c) - In assenza del piano di localizzazione il Sindaco non è più obbligato al rilascio di un’autorizzazione alla vendita di giornali quando non esistono altri punti vendita a una distanza stradale, calcolata per il percorso più breve, di 400 metri.

d) - In base alla legge, non vi è più l’obbligo per i titolari delle autorizzazioni in caso di chiusura temporanea o ricorrente dei punti fissi di vendita, di affidare ad altri soggetti la vendita delle pubblicazioni.

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Dopo aver esaminato e commentato il testo del decreto posso esprimere una moderata soddisfazione riguardo i contenuti del nuovo strumento normativo che interessa il settore della vendita dei giornali. Come anzi esposto, alcuni aspetti della norma daranno sicuramente luogo a difformi interpretazioni e applicazioni, ma questa è una costante direi “fisiologica” di tutti i provvedimenti di legge di nuova emanazione.

Nel complesso, tuttavia, vengono riconfermati i ruoli istituzionali delle Regioni e dei Comuni e mantenuto il sistema programmatorio e autorizzatorio in questo particolare settore del Commercio; è opportuno ricordare, a chi possa mai ritenere tale norma anacronistica ovvero legata a vetusti e “ottocenteschi” schemi del passato, che tutte le forze politiche, all’interno delle commissioni parlamentari, hanno espresso il loro favorevole parere all’emanazione del provvedimento e ciò è di conforto e di buon auspicio per chi, come lo SNAG, ha difeso in tutte le sedi politiche, istituzionali e sociali la salvaguardia di quei principi che vengono riaffermati nel decreto legislativo.