Non lasciamoci ingannare!
Un articolo di Italia Oggi, ci porta a esprimere alcune considerazioni basilari in merito a una sentenza del TAR Campania del gennaio 2005.

In data 25 luglio 2008 è stato pubblicato, sul quotidiano Italia Oggi (vedere in box - ndr), un articolo dall’inquietante titolo: “Edicole in Libertà – Senza distanze”. L’autore dello stesso, nel corpo del testo, “annuncia” l’illegittimità delle distanze tra le edicole, ricavando tra l’altro tale conclusione da una sentenza del TAR Campania n. 46/11.1.2005, che, a suo dire, affermerebbe l’intervenuta liberalizzazione del settore, con conseguente illegittimità di ogni limite minimo di distanza tra edicole.
Giustificate le reazioni preoccupate di molti rivenditori, i quali si sono rivolti allo SNAG, forse per avere una “triste” conferma di quanto stabilito dalla sentenza citata!
Ebbene, sottopostami la problematica, è mia ferma convinzione che la sentenza in esame non dica affatto che non è possibile prevedere delle distanze minime tra punti vendita, ma si limiti semplicemente a rilevare (circostanza pacifica) che attualmente non c’è una norma nazionale che impone il rispetto di tali distanze minime!
Ma andiamo per gradi.

La sentenza “incriminata”
Nel caso di specie un soggetto aveva proposto ricorso al TAR Campania, impugnando il provvedimento di rigetto della domanda da lui presentata per l’apertura di un punto vendita di quotidiani e periodici. Tale provvedimento negativo era stato disposto per il mancato rispetto della distanza minima di 400 mt da una rivendita già esistente.
Il Giudice, con particolare riferimento a questo aspetto, ha accolto il ricorso, ritenendo che “l’autorizzazione all’impianto di punti di rivendita di giornali non è condizionato all’osservanza di una distanza minima dalle preesistenti rivendite, ciò in quanto le prescrizioni in materia dell’art. 14 della legge 5.8.1981, n. 416, come modificata dall’art. 7 della legge del 25.2.1987, n. 67, vanno interpretate nel senso che tale distanza ha l’esclusivo fine di individuare le zone nelle quali già esistono punti di rivendita, per farne scaturire la natura di atto dovuto dell’autorizzazione nella sola ipotesi in cui non esistano altri punti vendita nell’ambito dei quattrocento metri. Ne consegue che tali norme non introducono alcuna preclusione alla collocazione di punti di rivendite a distanza inferiore (...) e che la predetta misura lineare non può essere assunta come parametro di distanza tra nuove e precedenti rivendite”.

Una attenta lettura
Tutto vero e per lo più condivisibile, ma c’è un piccolo problema: dal ragionamento dei Giudici non emerge affatto che una eventuale previsione di distanze minime tra punti vendita sarebbe in sé illegittima!
Per essere più chiari, dalla lettura della sentenza si ricava soltanto che l’art. 14 della l. n. 416/1981 (norma tra l’altro abrogata da oltre sette anni!) non impone il rispetto di distanze minime tra punti vendita, limitandosi a individuare le zone nelle quali già esistono punti di rivendita, per farne scaturire la natura di atto dovuto dell’autorizzazione, nella sola ipotesi in cui non esistano altri punti vendita nell’ambito dei quattrocento metri.
Tanto premesso, i Giudici si limitano a stabilire che questa disposizione prevede soltanto che, se non ci sono altri punti vendita nel “raggio” dei 400 mt, l’autorizzazione per un nuovo punto vendita deve essere rilasciata, ma che tale norma non introduce alcun obbligo di distanza minima tra punti vendita.
E qui si fermano i Giudici amministrativi: l’art. 14 non impone delle distanza minime tra punti vendita!
Che dire? Vero!
E in questa sede non si vuol mettere certo in discussione tale assunto, anche perché si tratta di una norma abrogata, e non più in vigore!
Ciò che non mi sembra condivisibile sono le conseguenze che la redazione di Italia Oggi (leggere in box) ha tratto dal principio su esposto.
Tale sentenza, infatti, a mio parere, non “sposta di una virgola” quanto già sappiano, e cioè che:
>> non esiste una legge nazionale che preveda l’obbligo per i Comuni, nel rilasciare autorizzazioni, di rispettare distanze minime tra i punti vendita: né il d. lgs. n. 170/01, né l’art. 14 della l. n. 416/81 prevedono un obbligo in tal senso. Fermo ovviamente, e ricordiamolo solo a noi stessi, l’obbligo di rispettare tutti i parametri indicati nel comma 6 dell’art. 2 del citato d. lgs. n. 170/01.
>> La circostanza che, a livello nazionale, non vi siano distanze minime da rispettare, non significa che queste distanze, ove previste a livello regionale o comunale, siano illegittime! In altre parole, la circostanza che a livello nazionale non vi siano obblighi di distanze minime da rispettare, non vuol dire affatto che le Regioni (in fase di emanazione degli indirizzi) o i singoli Comuni (in fase di approvazione dei Piani di localizzazione) non possano prevedere delle distanze minime tra punti vendita! Tali eventuali previsioni sarebbero pienamente legittime!

Il decreto Bersani non c’entra!
Un’ultima precisazione: questa legittimità non viene meno per effetto dell’art. 3 della legge n. 248/08, c.d. “Legge Bersani”, che prevede che le attività commerciali individuate dal d. lgs. n. 114/1998 sono svolte “senza il rispetto dei limiti riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello territoriale sub regionale”.
Questa disposizione, infatti, non si applica alle attività di rivendita di quotidiani e periodici.
Ciò per una serie di ragioni:
>> l’attività di rivendita di quotidiani e periodici non è una attività commerciale individuata dal decreto Bersani, in quanto risulta, al contrario, disciplinata da una serie di norme speciali, prima tra tutte il citato d. lgs. n. 170/01, oltre che dalle normative regionali; pertanto la disciplina del D. lgs. n. 114 del 1998 si applica alle rivendite di quotidiani e periodici soltanto in quanto compatibile con la normativa di settore (statale e regionale). Infatti, l’art. 9 del decreto n. 170 prevede che “per quanto non previsto dal presente decreto si applica il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114”.
>> La citata normativa di settore è chiara e inequivoca nel prevedere che l’attività di rivendita di quotidiani e periodici non è un’attività commerciale liberalizzata ma è un’attività soggetta a un regime autorizzatorio e alla pianificazione comunale e regionale.
Se dunque l’attività di rivendita è soggetta a pianificazione comunale e regionale, è implicito in ciò il potere di prevedere delle distanze minime tra punti vendita. Tanto, appunto, al fine di meglio “pianificare” - e, poi, autorizzare - la collocazione dei singoli punti vendita, per consentirne un armonico e uniforme sviluppo.
Entrambe le affermazioni sono supportate da ulteriori e precisi dati normativi, in quanto:
>> la circolare del Ministero delle Attività produttive n. 3538/c del 2001 prevede che non tutte le norme del decreto 114/1998 si applichino all’attività di rivendita di giornali quotidiani e periodici, trovando applicazione soltanto gli articoli che prevedono: i requisiti generali per l’esercizio dell’attività; la possibilità di vendere prodotti non alimentari; l’istituto della comunicazione per i trasferimenti.
>> La recente circolare esplicativa n. 3603/c della Direzioni Generale del Ministero dello Sviluppo Economico prevede espressamente che l’art. 3 della legge Bersani non si applica alle “attività commerciali disciplinate da leggi di settore (es: d. lgs. 24 aprile 2001, n. 170)”, e, dunque, non si applica alle attività di rivendita di quotidiani e periodici.

In conclusione
Fatta questa breve parentesi, e cercando di concludere sul punto, mi sento di affermare con convinzione che l’articolo apparso su Italia Oggi del 25 luglio 2008, a mio giudizio, non è esatto: non è vero, infatti, che secondo la sentenza del TAR Campania n. 46/05 le distanze tra edicole sono illegittime! La sentenza, ripeto, si limita a dire che l’art. 14 della l. n. 416/81 non prevede un tale obbligo. Per cui devono ritenersi pienamente valide tutte le disposizioni regionali o comunali che impongono distanze minime tra punti vendita.

• IL COMUNE DI APRILIA LIBERALIZZA
• Lo SNAG si oppone
• IL TAR SOSPENDE
• Il Comune si adegua e blocca le liberalizzazioni
• RISULTATO: su Aprilia una “vera” concertazione ha inizio… ma mancano i Distributori Locali: il Comune non li ha convocati!

È circostanza nota ai nostri lettori che il TAR Lazio abbia sospeso il progetto di liberalizzazione del Comune di Aprilia proprio sulla base del ricorso presentato dallo SNAG lo scorso maggio (Ordinanza del TAR Lazio n. 356 del 2008 disponibile sul sito giustizia-amministrativa.it con la quale il TAR ha sospeso la Delibera Giunta Comunale di Aprilia n. 37 del 2008 “liberalizzazione del settore della vendita di quotidiani e periodici”, Allegato 1, art. 4 contenente “adeguamento della normativa comunale ai principi di liberalizzazione delle attività produttive e semplificazione amministrativa alla luce del D.L. 223/06 e del D.L. 7/2007 e della normativa regionale di riferimento” ).
Il TAR Lazio, sezione staccata di Latina, ha accolto la nostra istanza stabilendo che il D.L. n. 7 del 2007 e il D.L. n. 223 del 2006 non hanno derogato la normativa di settore e che la “liberalizzazione” introdotta dalla delibera comunale di Aprilia si pone in contrasto con la normativa speciale che regola la materia della vendita di quotidiani e periodici.
A seguito di tale pronuncia da parte di giudici amministrativi, lo SNAG ha anche chiesto che questa ordinanza venisse eseguita. Risultato: il Comune di Aprilia, con una successiva Delibera della Giunta Comunale (n.173 del 2008), ha sospeso in via di autotutela l’art. 4 della delibera impugnata, disponendo altresì che la disciplina dei punti vendita non esclusivi fosse inserita nel piano di localizzazione.
Inoltre, il Comune di Aprilia, lo scorso 15 settembre, ha invitato lo SNAG (come tutte le altre sigle sindacali) a discutere il redigendo piano di localizzazione comunale.

Questo è uno dei pochi casi in cui le battaglie legali nelle aule di giustizia riavvicinano le parti invece che allontanarle: complimenti all’amministrazione comunale che sembra essere tornata sulle proprie determinazioni e ora apre a un vero e costruttivo dialogo.

Durante l’incontro del 15 settembre il clima era decisamente diverso rispetto a quello del 30 gennaio scorso (vedere Azienda Edicola n. 1/08 pag. 58). Abbiamo avuto l’impressione, infatti, che tutto quanto contenuto nelle osservazioni predisposte ad hoc dallo SNAG, e quanto esposto da Paolo Pucci (rappresentante SNAG di Aprilia) circa l’andamento delle vendite sulla piazza, sia stato attentamente valutato dal Comune.
C’è un punto sul quale lo SNAG è irremovibile: il piano deve disciplinare le modalità e le condizioni di vendita di entrambe le categorie di rivendita, così come previsto dagli artt. 5 e 6 della L.R. 4/2005, e deve definire “l’inse­dia­mento” (o meglio l’ambito di localizzazione) sia dei punti esclusivi che di quelli non esclusivi (dando la preferenza ai primi).
A nostro avviso non c’è una terza via e il fare riferimento ai “criteri di insediamento” per i non esclusivi è solo una tecnica elegante per sottrarli alla pianificazione.

C’è poi un altro punto importante: ad avviso dello SNAG, il territorio comunale è saturo e quindi, anche in considerazione del brusco calo di vendite, non possono essere rilasciate nuove autorizzazioni (e ciò vale sia per gli esclusivi che per i non esclusivi).
In altre parole il Comune deve verificare se vi siano disponibilità per eventuali nuove autorizzazioni e, in caso affermativo, deve procedere alla loro localizzazione e assegnazione, con preferenza ai punti vendita esclusivi, e, solo in mancanza di domande per punti vendita esclusivi, può autorizzare la vendita di quotidiani e periodici da parte di un non esclusivo.
In quella sede abbiamo inoltrato un’istanza volta a conoscere una serie di dati istruttori e statistici e, anche in questo caso, il Comune sembra che stia provvedendo.

Quello che voglio sottolineare, comunque, è che la situazione è cambiata e che solo ora può dirsi iniziata una vera concertazione. Ci auguriamo che il nuovo clima nei rapporti con l’amministrazione possa portare alla definizione di un buon piano di localizzazione che tenga conto degli interessi della rete di vendita e di tutti gli operatori del settore.

Un ultimo rilievo: sarebbe opportuno che alla concertazione partecipassero anche i distributori locali. Ciò non solo in ottemperanza alle disposizioni legislative ma anche e soprattutto perché i distributori locali sono in possesso di dati sulle vendite veramente attendibili e possono testimoniare la situazione della rete delle edicole.
Inoltre, proprio i distributori locali, potrebbero spiegare alle amministrazioni comunali come alcuni punti vendita non esclusivi rappresentino un fattore debole per la rete e la loro fornitura possa risultare, addirittura, antieconomica (in un rapporto costi / benefici).
Si deve tener conto, infatti, che i non esclusivi hanno, da un lato, delle bassissime vendite e un alto numero di rese e, dall’altro, che una ottimizzazione della fornitura non è possibile stante l’obbligo normativo di parità di trattamento per cui i non esclusivi sono tenuti a vendere tutti i prodotti editoriali nell’ambito della categoria prescelta: quotidiani o periodici.
Proprio per queste ragioni abbiamo chiesto e ottenuto che il tavolo della concertazione fosse allargato anche ai distributori locali: il Comune ha acconsentito e alla prossima riunione ci auguriamo che siano presenti e possano dare il loro contributo.

D.I.A. (Denuncia di Inizio Attività) e vendita di quotidiani e periodici... no grazie!
Come in tutti i settori della vita civile anche nell’agire della pubblica amministrazione sembrano esistere delle “mode”: negli ultimi anni abbiamo spesso sentire parlare di liberalizzazioni e di DIA.
Questi due termini li abbiamo sentiti, spesso quasi in maniera ossessiva: era come se non potessero esistere settori della vita sociale non liberalizzati e come se non vi fosse mai bisogno di alcuna autorizzazione amministrativa per svolgere una attività, ma bisognasse sempre e comunque limitarsi a una DIA (che sta per Denuncia di Inizio Attività).
Su questa via sembrava indirizzato anche il Comune di Aprilia che, prima aveva liberalizzato la vendita non esclusiva di quotidiani e periodici, e poi, aveva messo a disposizione degli interessati (anche on line) i moduli di dichiarazione di inizio attività per cominciare la vendita.
Sulla natura giuridica della DIA, la dottrina ha scritto moltissimo e anche gli orientamenti dei TAR e del Consiglio di Stato sono molteplici: si discute se la dichiarazione di inizio attività sia un atto meramente privato ovvero costituisca una fattispecie a formazione progressiva idonea (in mancanza di provvedimenti inibitori da parte della Pubblica Amministrazione) a costituire un’autorizzazione implicita all’attività.
Nella nostra prospettiva, sia la liberalizzazione che la DIA sono concetti e procedure inapplicabili (alla luce della normativa vigente) alle rivendite di giornali sia esclusive che non esclusive.

Non ci stancheremo mai di ripetere che la vendita di giornali non è liberalizzata ma soggetta a pianificazione comunale nel rispetto della normativa vigente.

Neppure il ricorso alla DIA è legittimo con riferimento alla vendita di quotidiani e periodici, infatti l’art. 19 della legge 241 del 1990 (così come sostituito dall’art. 3, comma 1, del D.L. 14 marzo 2005, n. 35 convertito in legge 14 maggio 2005 n. 80) dispone che ogni atto di autorizzazione è sostituito da una dichiarazione di inizio attività dell’interessato quando il rilascio dipenda esclusivamente “dall'accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi”.
Nel caso delle rivendite di quotidiani e periodici nessuno dei sopra esposti requisiti è soddisfatto poiché:

1. alle rivendite di quotidiani e periodici non si applica l’art. 10 del D.L.
   n. 7/2007 e non vi è alcuna norma che ammetta il ricorso alla DIA in questo settore e anzi, dalla ricostruzione della normativa speciale vigente in materia deve escludersi la legittimità di una simile procedura.
2. Il decreto legislativo n. 170/01 assoggetta l’attività (sia esclusiva che non esclusiva) a una autorizzazione che, non è vincolata, ma discrezionale (in quanto collegata a una dettagliata attività istruttoria da parte delle amministrazioni locali e da una serie di valutazioni discrezionali nel rispetto dei criteri eventualmente previsti dalle regioni) ed è certamente preventiva.
3. Molte leggi regionali inseriscono nei piani di localizzazione anche i punti non esclusivi che quindi sono contingentati.

Pertanto, il ricorso al meccanismo della Dichiarazione di Inizio Attività è illegittimo, in quanto il rilascio dell’autorizzazione deve avvenire in conformità e nei limiti delle disponibilità previste dal piano di localizzazione all’esito di una attività istruttoria congrua e di una valutazione discrezionale.
Ma torniamo al Comune di Aprilia: detto comune ha diffuso i moduli per la dichiarazione di inizio attività per l’esercizio non esclusivo della vendita di quotidiani e periodici.
In pratica, tutti gli esercizi previsti dalla legge (bar, librerie, distributori, ecc.) che avessero presentato la DIA, trascorsi 30 gg. dal deposito, avrebbero potuto iniziare la vendita (senza alcuna ulteriore autorizzazione espressa).
Come sapete (Azienda Edicola n. 3/08 pag. 52), il 7 aprile, Paolo Pucci aveva subito inoltrato una istanza di accesso per sapere se e quante DIA fossero state presentate al Comune di Aprila: il Comune aveva replicato che né Pucci come edicolante, né lo SNAG come associazione di categoria, avevano diritto di accedere a queste informazioni.
Anche in questo caso lo SNAG ha proposto ricorso al TAR contro il provvedimento di diniego di accesso (istanza ex art. 25 legge 241/90).
Questa volta il Comune non ha atteso che il TAR si pronunciasse e, all’udienza del 25 luglio, ha “spontaneamente” prodotto le quattro dichiarazioni di inizio attività presentate al Comune di Aprilia.
Ciò voleva dire che, se non si fosse presentato ricorso al TAR e se il TAR non avesse sospeso tutto, ora ad Aprilia vi sarebbero quattro punti vendita in più (e nessuno può dire quante altre DIA sono o sarebbero potute essere depositate successivamente…).
In ogni caso il Comune di Aprilia (nelle persone dell’Assessore e del dirigente responsabile delle Attività Produttive) ci ha più volte garantito che, in esecuzione dell’ordine del TAR Lazio, hanno sospeso tutte le DIA presentate,
con la conseguenza che nessuno può vendere sulla base di queste dichiarazioni.

Bene, benissimo e complimenti all’amministrazione comunale che sembra aver dato esecuzione completa all’ordinanza del TAR (ribadiamo che il Comune ha sospeso la delibera n. 37 sulle liberalizzazioni e afferma di aver sospeso tutte le DIA ricevute per la vendita di quotidiani e periodici).
Comunque, visto che lo SNAG si ispira alla massima che la tradizione riconduce a San Tommaso, abbiamo presentato formale istanza di accesso per conoscere tutti i provvedimenti di secondo grado adottati dal Comune per eseguire l’ordinanza del TAR… Vi faremo sapere…